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【高雄律師】楊岡儒律師專欄：

2009.12.2 楊岡儒律師（2009.11.25增列補充）

(本文原刊載於：行政院人事行政局公務人力發展中心：
游於藝電子報第101期98/12)
網址：http://epaper.hrd.gov.tw/101/EDM101-0804.htm

惟考量篇幅，故並未將本文註解部份列上。今筆者特將全文含註釋部份加上，也敬請參考。

 

【楊岡儒律師：公務人員行政中立法簡介】文章聲明：

關於本篇文章，爰聲明如下：

1.本文對所有公家機關、單位、政府機關團體、受委託行使公權力團體、

國營企業等，「開放著作權」，得由前述機關或單位等自由轉載或引用。

2.轉載或引用時，請以「全文之方式」為之。

(「完整版(含註釋) 」或「無註釋之簡化版」全文均可)。

3.若全文有增刪或編輯之必要，請與筆者聯繫。

 筆者信箱：yanggangzu@yahoo.com.tw

4.本文不收受任何稿酬，係基於弘揚法治暨維護公務人員行政中立而著述，

  謹以本文獻給所有公務人員，並對於所有公務人員致上筆者最高之敬意。

 

【關鍵字】：

1.公務人員行政中立法； 2.公務人員；

3.行政中立（Administrative Neutrality）；

4.行政中立義務；5.中立性義務；

6.政治中立； 7.政治中立義務； 8.公務員保障。

 

 

本文：公務人員行政中立法簡介（2009.11.25增列補充）

◎楊岡儒律師
前言：按為使公務人員恪守行政中立義務，避免濫用行政資源並確保選舉事務之公平、公正，立法院乃三讀通過「公務人員行政中立法【註釋1】」（以下簡稱本法），關於本法除已於民國98年6月10日公布施行之外，其施行細則（以下簡稱本法施行細則）亦經考試院於民國98年11月13日公布【註釋2】；由於98年縣市長、縣市議員、鄉鎮市長之三合一選舉將於98年12月5日舉行，茲就本法之相關規定簡介【註釋3】如下，並期盼透過本法之規範，充分達成公務人員依法行政、公正執行之行政中立義務內涵。

【註釋1】

關於「公務人員行政中立法草案」之立法過程暨其內容說明，學者侯景芳教授（時任銓敘部法規司司長）有極為精闢之說明，請參閱：侯景芳教授，公務人員行政中立法草案簡介，「人事月刊」第十九卷第六期。

網址：http://www.ncsi.gov.tw/NcsiWebFileDocuments/0b842e140f76839525970b74f749263c.pdf；最後紀錄日期：2009.10.20。 

【註釋2】

關於「公務人員行政中立法施行細則」，經考試院考臺組貳一字第09800090381號令訂定發布全文十一條，並於民國98年11月13日公布，並自發布日施行。另外，銓敘部網站係於民國98年11月24日方公告上網。請參閱：「銓敘部新聞稿」：

網址：http://www.mocs.gov.tw/class/news_view_1.aspx?news_id=20091124104258535；最後紀錄日期：2009.11.25。

另外，筆者本文原本之完稿，係完成於98年10月20日，由於審酌文章之完整性，故特此增列本法施行細則之規定，以茲充足本文之內容，倘讀者係先讀閱早前之版本，尚請海涵見諒是幸。

【註釋3】

本文主要在於介紹「公務人員行政中立法之立法體例內容」，由於篇幅之考量，關於法規適用上具體案例之說明，敬請另行參閱：銓敘部所編著之「公務人員行政中立法Q&A」，其中共有43個問答內容，編列上非常的詳細及明晰，深值參考。網址：www.mocs.gov.tw/公務人員行政中立法QA(全).pdf；最後紀錄日期：2009.10.20。

另外，行政院人事行政局網站，亦有「公務人員行政中立法問答集」之資料，其中亦有19個問答及案例說明，也敬請參考。網址：http://www.cpa.gov.tw/ct.asp?xItem=7070&ctNode=246&mp=1；最後紀錄日期：2009.10.20。

  

一、本法之立法目的與體例內涵：

（一）立法目的：「為確保公務人員依法行政、執行公正、政治中立，並適度規範公務人員參與政治活動（本法§1I）。」

1.由本法之立法目的可知，主要即在於貫徹公務人員「依法行政」執行職務，並應嚴守「行政中立義務【註釋4】」，而其規範之面向如下：

（1）確保公務人員貫徹「依法行政原則」。

（2）執行職務部分：確保「執行職務之公正性」。

（3）中立性義務：恪守「行政中立」及「政治中立【註釋5】」義務。

（4）政治活動參與：公務人員「參與政治活動」之適度規範。 

2.立法目的之延伸內涵：

（1）使公務人員充分理解行政中立之重要性。

（2）適度規範公務人員參與政治活動之界限。

（3）促進公務人員嚴格恪守：

A.行政中立義務。

B.依據法令公正執行職務。

C.忠實推行政府政策。

D.落實現代法治國家之行政制度。

E.充分服務人民之意旨。

 【註釋4】

關於「行政中立（Administrative Neutrality）」之義務內涵，如依考試院九十二年五月二十二日院會版本之草案（下稱：考試院92年版草案）以觀，其草案第1條之立法理由即明示：『「行政中立」主要係指公務人員應以國家、人民之整體或多數利益為考量，並應於處理公務時保持中立、客觀及公平之立場與態度；同時，草案名稱採用「行政中立」而未採用「政治中立」一詞，主要考量「行政中立」是就行政之立場與態度而言，它至少包括下列三點意義：

（一）公務人員在職期間應盡忠職守、盡心盡力，推動政府政策，造福社會大眾。

（二）公務人員在處理公務上，其立場應超然、客觀、公正，一視同仁，既無偏愛也無偏惡。（三）公務人員在日常活動中不介入地方派系或政治紛爭，只盡心盡力為國為民服務。換言之，「行政中立」乃指公務人員應大公無私，造福全民，不得偏倚之意。故採用「行政中立」一詞，旨在要求公務人員應依法行政、執法公正並建立公務人員之政治活動規範。』

請參閱：網址：www.exam.gov.tw/EUpLoad/LAW/144/行政中立法草案.pdf ；最後紀錄日期：2009.10.20。

【註釋5】

關於「政治中立義務」，考試院92年版之草案中亦表示：『「政治中立」一詞，僅及於公務人員政治行為之中立，未能涵括更為重要之依法行政、執法公正，並易遭誤解為要求公務人員應放棄其政治立場，及憲法所保障之集會結社等基本權利。加上公務人員保障暨培訓委員會組織法第四條有關該會培訓處掌理事項，即有「行政中立訓練」之研擬規劃、執行及委託；另九十一年一月三十日公布之公務人員訓練進修法第二條亦明定，保訓會應辦理「行政中立訓練」，同法第五條規定：「為確保公務人員嚴守行政中立，貫徹依法行政、執法公正、不介入黨派紛爭.....」法定名詞業已確立。』請參閱：網址：www.exam.gov.tw/EUpLoad/LAW/144/行政中立法草案.pdf ；最後紀錄日期：2009.10.20。

 

（二）本法之性質與適用、準用之範圍及立法體例：

1.性質上屬於「通則性之法規範」：

（1）適用於「具有公職身分之公務人員（本法§2）」。

（2）準用之人員及範圍（本法§17、§18）。

 

2.如其他法律另有較為嚴格之規定者，例如：「法官或檢察官」等公職人員，依法官法草案第15條規定，法官於任職期間不得參加政黨及政黨活動等，則應適用相關之從嚴法規（本法§1II）。

 

3.法規範間之交互適用：

關於本法，乃採「法規範間之交互適用」，相關立法體例上，例如：公職人員利益衝突迴避部分，則適用「公職人員利益衝突迴避法」之規定。

 

二、本法公務人員適用及準用之範圍：

（一）公務人員：

1.本法所稱之公務人員：

本法所稱公務人員，指法定機關「依法任用、派用」之有給「專任人員」及「公立學校依法任用之職員（本法§2）」。

 

2.非本法所稱之公務人員：

依本法第2條之立法理由可知，非本法所稱之公務人員範圍如下：

（1）政務人員及民選地方行政首長：

由於其性質與常任文官有別，故基於身分屬性（政治任命或民選）及兼顧法律體系之一貫性，其遵守之行政中立事項及義務範圍，宜於政務人員法草案中另為規範之。

 

（2）軍人及教師：

立法理由中認為，「軍人及教師」並非本法所稱公務人員之範圍，而其應遵守之行政中立事項，亦應以其他法律（例如：教師法【註釋6】或軍事法令）規範之。且依憲法第138條及第139條規定，亦可明晰軍人之效忠國家及行政中立義務【註釋7】。 

【註釋6】

考試院92年版之草案中說明：「教師係從事教學、研究工作，並享有憲法保障之言論、講學等自由，且教師法公布施行後，教師與公務人員已分途管理，而教師之權利義務亦於教師法中加以規範，故如要求其行政中立，宜因其職務特性而於教師法中明定。」

【註釋7】

考試院92年版之草案中說明：「關於要求軍人行政中立之標準，理應高於公務人員，且基於文武分治原則，自應依據憲法及軍人職務特性，於相關軍事法令中另予規範。」

 

 

（3）法官或檢察官：

依憲法第80條規定，法官係依法獨立審判，其「審判行為」具有高度之獨立性、超然性及公平性、公正性【註釋8】，而檢察官於刑事訴追及刑之執行之職務面向，具有廣義司法機關【註釋9】之地位（釋字392號參照），故針對其「獨立執行職務之範疇【註釋10】」，並非本法規範之範圍，惟仍應適用法官法草案之嚴格規定【註釋11】；至於如法官審判外之行為及檢察官非偵查訴追等行為，審酌本法之基本規範性質（通則性法規範），仍應適用本法之規定。

【註釋8】

關於法官之依法獨立審判，其「獨立性」內涵，基本上涉及下列三個層面︰

1.事物獨立性︰法官不受其他任何機關指令之干涉或拘束。

2.身分獨立性︰對於法官之身分保障，例如︰憲法第八十一條對實任法官終身職之保障。

3.內在獨立性︰基於審判之獨立性、中立性與超然性，因此應強調法官內在之獨立性，亦即「法官之良知」，此亦真正是否得貫徹司法裁判公允之最重要關鍵，釋字第五三○號解釋文亦表示︰「法官唯本良知，依據法律獨立行使審判職權」。

而學理上對此之精闢見解及說明，筆者特別推薦學者姜世明教授之法院組織法講義，請參閱：姜世明教授著，法院組織法講義，2008年2月，頁24以下或頁28以下之具體內容說明。

【註釋9】

由於司法機關之職掌涉及人民之基本權與其保障，故司法機關（含︰廣義司法機關）均應具備「客觀性」與「中立性」之基礎義務，至若就偵查與刑事訴追任務而言，檢察機關自須遵守此基礎義務之要求，同樣的，如就審判事務而言，法院（或審判機關），自亦應恪守此種「客觀性」與「中立性」之義務。且其義務遵守之程度非常高度（具有類似絕對性之需求），換言之，即應完全摒除主觀面向之恣意妄為或人為面向之不當干預。

【註釋10】

請參閱：陳運財教授，檢察獨立與檢察一體之分際，月旦法學雜誌第124期，2005年9月，頁15～21。另請參閱︰林鈺雄教授，談檢察官之監督與制衡︰兼論檢察一體之目的，政大法學評論第59期，1998年6月，頁249以下。

 

又例如：學者姜世明教授即認為︰「檢察官對外有自主或獨立為意思表示之權限，首長不得為限制，其效力亦與內部是否與首長指令相符無涉，只要檢察官對外表示後，即發生效力。當然實務上仍會產生是否符合法定形式的爭議，但德學界認為，如果係向法院為意思表示者，當然發生效力，只是事後仍有補正問題」。請參閱︰姜世明教授著，法院組織法講義，2008年2月，頁42；據此可知，誠然檢察機關依法院組織法第63條、第64條及第65條等規定以觀，係恪守「檢察一體原則」而受上級檢察首長之指揮監督或職務移轉等，然針對檢察官獨立執行「檢察業務」之「檢察獨立」部分，以及就檢察任務之司法功能以觀，即應具有獨立性、超然性，以期符合檢察業務之公平性、公正性。

【註釋11】

例如：以參與政黨活動為喻，法官法草案第15條即具有較嚴格之規定。細部說明，請參閱：本文後述【註16】之說明。

 

（二）本法準用之人員：

1.下列人員準用本法之規定（本法§17）：

（1）公立學校校長及公立學校兼任行政職務之教師。

（2）教育人員任用條例公布施行前已進用未納入銓敘之公立學校職員及私立學校改制為公立學校未具任用資格之留用職員。

（3）公立社會教育機構專業人員及公立學術研究機構研究人員。

（4）各級行政機關具軍職身分之人員及各級教育行政主管機關軍訓單位或各級學校之軍訓教官。

（5）各機關及公立學校依法聘用、僱用人員。

（6）公營事業機構人員【註釋12】。

（7）經正式任用為公務人員前，實施學習或訓練人員。

（8）行政法人有給專任人員【註釋13】。

（9）代表政府或公股出任私法人之董事及監察人。

 

2.憲法或法律規定須超出黨派以外，依法獨立行使職權之政務人員，準用本法之規定（本法§18），例如：考試委員（憲法§88）、監察委員（憲法增修條文§7V） 。

【註釋12】

宜注意如依本法施行細則第9條第一項之規定，本法第17條第六款所稱公營事業機構人員，並「不包括公營事業機構之純勞工」。

【註釋13】

依本法施行細則第9條第二項之規定，本法第17條第八款所稱「行政法人有給專任人員」，則指行政法人「有給專任之董（理）事長、首長、董（理）事、監事、繼續任用人員及契約進用等人員」。

 

三、公務人員應嚴守行政中立，依據法令公正執行職務，不得為差別待遇：

（一）嚴守行政中立、公正執行職務內涵：

本法第3條規定：「公務人員應嚴守行政中立，依據法令執行職務，忠實推行政府政策，服務人民。」此即貫徹「依法行政原則」並維持「行政中立」，俾使公務人員依據法令公正執行職務，以茲忠實推行政府政策，達成服務人民之公務本旨。

 

（二）公務人員執行職務，不得為差別待遇：

本法第4條即規定：「公務人員應依法公正執行職務，不得對任何團體或個人予以差別待遇。」由本法第4條之立法理由可知，依法公正執行職務之內涵包含「差別待遇之避免」，故公務人員之執法公正，應秉持公正立場對待任何團體或個人而不得有歧視或不平等之差別對待方式。相關外國立法例上，例如：德國聯邦公務員法第52條【註釋14】、日本國家公務員法第96條第一項【註釋15】均設有相關規定，其立法例上之相同本旨，即在於「公務員係為全國人民服務，且係基於公共利益而公正履行職責，其執行職務時，自應避免差別待遇而著重於公共利益之維護」。

【註釋14】

德國聯邦公務員法（Bundesbeamtengesetz, BBG），目前主要係採用1999年之版本 (BGBl. I S. 675； in der Fassung der Bekanntmachung vom 31. März 1999）。該法第三節之公務員之法律地位（Rechtliche Stellung der Beamten）其中公務員一般性義務(1. Pflichten a) Allgemeines)之第52條即規定：

（1）公務員為全國人民服務，而非為一黨派服務，且須公平與公正履行職責，執行職務時應注意公共利益之維護。（(1) Der Beamte dient dem ganzen Volk, nicht einer Partei. Er hat seine Aufgaben unparteiisch und gerecht zu erfüllen und bei seiner Amtsführung auf das Wohl der Allgemeinheit Bedacht zu nehmen.）

（2）公務員應以一切行為維護並保障基本法（憲法）中意義之自由民主之基本秩序。（(2) Der Beamte muß sich durch sein gesamtes Verhalten zu der freiheitlichen demokratischen Grundordnung im Sinne des Grundgesetzes bekennen und für deren Erhaltung eintreten.）

【註釋15】

日本国家公務員法（昭和二十二年十月二十一日法律第百二十号；最終改正：平成一九年七月六日法律第一〇八号），該法第三章之公務員適用基準（職員に適用される基準）第七節服務之第96條第一項則規定：所有公務員均應為全國國民服務，為公共利益服勤務，同時須盡其全力專心執行其職務（すべて職員は、国民全体の奉仕者として、公共の利益のために勤務し、且つ、職務の遂行に当つては、全力を挙げてこれに専念しなければならない）。

 而日本法制上，相類似之立法例，例如：地方公務員法第30條規定，亦同此意旨內容（地方公務員法第３０条：すべて職員は、全体の奉仕者として公共の利益のために勤務し、且つ、職責の遂行に当たつては、全力を挙げてこれに専念しなければならない。）