【高雄律师】杨冈儒律师专栏：

2009.12.2 杨冈儒律师（2009.11.25增列补充）

(本文原刊载於：行政院人事行政局公务人力发展中心：
游於艺电子报第101期98/12)
网址：http://epaper.hrd.gov.tw/101/EDM101-0804.htm

惟考量篇幅，故并未将本文注解部份列上。今笔者特将全文含注释部份加上，也敬请参考。

 

【杨冈儒律师：公务人员行政中立法简介】文章声明：

关於本篇文章，爰声明如下：

1.本文对所有公家机关、单位、政府机关团体、受委托行使公权力团体、

国营企业等，「开放著作权」，得由前述机关或单位等自由转载或引用。

2.转载或引用时，请以「全文之方式」为之。

(「完整版(含注释) 」或「无注释之简化版」全文均可)。

3.若全文有增删或编辑之必要，请与笔者联系。

 笔者信箱：yanggangzu@yahoo.com.tw

4.本文不收受任何稿酬，系基於弘扬法治暨维护公务人员行政中立而著述，

  谨以本文献给所有公务人员，并对於所有公务人员致上笔者最高之敬意。

 

【关键字】：

1.公务人员行政中立法； 2.公务人员；

3.行政中立（Administrative Neutrality）；

4.行政中立义务；5.中立性义务；

6.政治中立； 7.政治中立义务； 8.公务员保障。

 

 

本文：公务人员行政中立法简介（2009.11.25增列补充）

◎杨冈儒律师
前言：按为使公务人员恪守行政中立义务，避免滥用行政资源并确保选举事务之公平、公正，立法院乃三读通过「公务人员行政中立法【注释1】」（以下简称本法），关於本法除已於民国98年6月10日公布施行之外，其施行细则（以下简称本法施行细则）亦经考试院於民国98年11月13日公布【注释2】；由於98年县市长、县市议员、乡镇市长之三合一选举将於98年12月5日举行，兹就本法之相关规定简介【注释3】如下，并期盼透过本法之规范，充分达成公务人员依法行政、公正执行之行政中立义务内涵。

【注释1】

关於「公务人员行政中立法草案」之立法过程暨其内容说明，学者侯景芳教授（时任铨叙部法规司司长）有极为精辟之说明，请参阅：侯景芳教授，公务人员行政中立法草案简介，「人事月刊」第十九卷第六期。

网址：http://www.ncsi.gov.tw/NcsiWebFileDocuments/0b842e140f76839525970b74f749263c.pdf；最后纪录日期：2009.10.20。 

【注释2】

关於「公务人员行政中立法施行细则」，经考试院考台组贰一字第09800090381号令订定发布全文十一条，并於民国98年11月13日公布，并自发布日施行。另外，铨叙部网站系於民国98年11月24日方公告上网。请参阅：「铨叙部新闻稿」：

网址：http://www.mocs.gov.tw/class/news_view_1.aspx?news_id=20091124104258535；最后纪录日期：2009.11.25。

另外，笔者本文原本之完稿，系完成於98年10月20日，由於审酌文章之完整性，故特此增列本法施行细则之规定，以兹充足本文之内容，倘读者系先读阅早前之版本，尚请海涵见谅是幸。

【注释3】

本文主要在於介绍「公务人员行政中立法之立法体例内容」，由於篇幅之考量，关於法规适用上具体案例之说明，敬请另行参阅：铨叙部所编著之「公务人员行政中立法Q&A」，其中共有43个问答内容，编列上非常的详细及明晰，深值参考。网址：www.mocs.gov.tw/公务人员行政中立法QA(全).pdf；最后纪录日期：2009.10.20。

另外，行政院人事行政局网站，亦有「公务人员行政中立法问答集」之资料，其中亦有19个问答及案例说明，也敬请参考。网址：http://www.cpa.gov.tw/ct.asp?xItem=7070&ctNode=246&mp=1；最后纪录日期：2009.10.20。

  

一、本法之立法目的与体例内涵：

（一）立法目的：「为确保公务人员依法行政、执行公正、政治中立，并适度规范公务人员参与政治活动（本法§1I）。」

1.由本法之立法目的可知，主要即在於贯彻公务人员「依法行政」执行职务，并应严守「行政中立义务【注释4】」，而其规范之面向如下：

（1）确保公务人员贯彻「依法行政原则」。

（2）执行职务部分：确保「执行职务之公正性」。

（3）中立性义务：恪守「行政中立」及「政治中立【注释5】」义务。

（4）政治活动参与：公务人员「参与政治活动」之适度规范。 

2.立法目的之延伸内涵：

（1）使公务人员充分理解行政中立之重要性。

（2）适度规范公务人员参与政治活动之界限。

（3）促进公务人员严格恪守：

A.行政中立义务。

B.依据法令公正执行职务。

C.忠实推行政府政策。

D.落实现代法治国家之行政制度。

E.充分服务人民之意旨。

 【注释4】

关於「行政中立（Administrative Neutrality）」之义务内涵，如依考试院九十二年五月二十二日院会版本之草案（下称：考试院92年版草案）以观，其草案第1条之立法理由即明示：『「行政中立」主要系指公务人员应以国家、人民之整体或多数利益为考量，并应於处理公务时保持中立、客观及公平之立场与态度；同时，草案名称采用「行政中立」而未采用「政治中立」一词，主要考量「行政中立」是就行政之立场与态度而言，它至少包括下列三点意义：

（一）公务人员在职期间应尽忠职守、尽心尽力，推动政府政策，造福社会大众。

（二）公务人员在处理公务上，其立场应超然、客观、公正，一视同仁，既无偏爱也无偏恶。（三）公务人员在日常活动中不介入地方派系或政治纷争，只尽心尽力为国为民服务。换言之，「行政中立」乃指公务人员应大公无私，造福全民，不得偏倚之意。故采用「行政中立」一词，旨在要求公务人员应依法行政、执法公正并建立公务人员之政治活动规范。』

请参阅：网址：www.exam.gov.tw/EUpLoad/LAW/144/行政中立法草案.pdf ；最后纪录日期：2009.10.20。

【注释5】

关於「政治中立义务」，考试院92年版之草案中亦表示：『「政治中立」一词，仅及於公务人员政治行为之中立，未能涵括更为重要之依法行政、执法公正，并易遭误解为要求公务人员应放弃其政治立场，及宪法所保障之集会结社等基本权利。加上公务人员保障暨培训委员会组织法第四条有关该会培训处掌理事项，即有「行政中立训练」之研拟规划、执行及委托；另九十一年一月三十日公布之公务人员训练进修法第二条亦明定，保训会应办理「行政中立训练」，同法第五条规定：「为确保公务人员严守行政中立，贯彻依法行政、执法公正、不介入党派纷争.....」法定名词业已确立。』请参阅：网址：www.exam.gov.tw/EUpLoad/LAW/144/行政中立法草案.pdf ；最后纪录日期：2009.10.20。

 

（二）本法之性质与适用、准用之范围及立法体例：

1.性质上属於「通则性之法规范」：

（1）适用於「具有公职身分之公务人员（本法§2）」。

（2）准用之人员及范围（本法§17、§18）。

 

2.如其他法律另有较为严格之规定者，例如：「法官或检察官」等公职人员，依法官法草案第15条规定，法官於任职期间不得参加政党及政党活动等，则应适用相关之从严法规（本法§1II）。

 

3.法规范间之交互适用：

关於本法，乃采「法规范间之交互适用」，相关立法体例上，例如：公职人员利益冲突回避部分，则适用「公职人员利益冲突回避法」之规定。

 

二、本法公务人员适用及准用之范围：

（一）公务人员：

1.本法所称之公务人员：

本法所称公务人员，指法定机关「依法任用、派用」之有给「专任人员」及「公立学校依法任用之职员（本法§2）」。

 

2.非本法所称之公务人员：

依本法第2条之立法理由可知，非本法所称之公务人员范围如下：

（1）政务人员及民选地方行政首长：

由於其性质与常任文官有别，故基於身分属性（政治任命或民选）及兼顾法律体系之一贯性，其遵守之行政中立事项及义务范围，宜於政务人员法草案中另为规范之。

 

（2）军人及教师：

立法理由中认为，「军人及教师」并非本法所称公务人员之范围，而其应遵守之行政中立事项，亦应以其他法律（例如：教师法【注释6】或军事法令）规范之。且依宪法第138条及第139条规定，亦可明晰军人之效忠国家及行政中立义务【注释7】。 

【注释6】

考试院92年版之草案中说明：「教师系从事教学、研究工作，并享有宪法保障之言论、讲学等自由，且教师法公布施行后，教师与公务人员已分途管理，而教师之权利义务亦於教师法中加以规范，故如要求其行政中立，宜因其职务特性而於教师法中明定。」

【注释7】

考试院92年版之草案中说明：「关於要求军人行政中立之标准，理应高於公务人员，且基於文武分治原则，自应依据宪法及军人职务特性，於相关军事法令中另予规范。」

 

 

（3）法官或检察官：

依宪法第80条规定，法官系依法独立审判，其「审判行为」具有高度之独立性、超然性及公平性、公正性【注释8】，而检察官於刑事诉追及刑之执行之职务面向，具有广义司法机关【注释9】之地位（释字392号参照），故针对其「独立执行职务之范畴【注释10】」，并非本法规范之范围，惟仍应适用法官法草案之严格规定【注释11】；至於如法官审判外之行为及检察官非侦查诉追等行为，审酌本法之基本规范性质（通则性法规范），仍应适用本法之规定。

【注释8】

关於法官之依法独立审判，其「独立性」内涵，基本上涉及下列三个层面∶

1.事物独立性∶法官不受其他任何机关指令之干涉或拘束。

2.身分独立性∶对於法官之身分保障，例如∶宪法第八十一条对实任法官终身职之保障。

3.内在独立性∶基於审判之独立性、中立性与超然性，因此应强调法官内在之独立性，亦即「法官之良知」，此亦真正是否得贯彻司法裁判公允之最重要关键，释字第五三○号解释文亦表示∶「法官唯本良知，依据法律独立行使审判职权」。

而学理上对此之精辟见解及说明，笔者特别推荐学者姜世明教授之法院组织法讲义，请参阅：姜世明教授著，法院组织法讲义，2008年2月，页24以下或页28以下之具体内容说明。

【注释9】

由於司法机关之职掌涉及人民之基本权与其保障，故司法机关（含∶广义司法机关）均应具备「客观性」与「中立性」之基础义务，至若就侦查与刑事诉追任务而言，检察机关自须遵守此基础义务之要求，同样的，如就审判事务而言，法院（或审判机关），自亦应恪守此种「客观性」与「中立性」之义务。且其义务遵守之程度非常高度（具有类似绝对性之需求），换言之，即应完全摒除主观面向之恣意妄为或人为面向之不当干预。

【注释10】

请参阅：陈运财教授，检察独立与检察一体之分际，月旦法学杂志第124期，2005年9月，页15～21。另请参阅∶林钰雄教授，谈检察官之监督与制衡∶兼论检察一体之目的，政大法学评论第59期，1998年6月，页249以下。

 

又例如：学者姜世明教授即认为∶「检察官对外有自主或独立为意思表示之权限，首长不得为限制，其效力亦与内部是否与首长指令相符无涉，只要检察官对外表示后，即发生效力。当然实务上仍会产生是否符合法定形式的争议，但德学界认为，如果系向法院为意思表示者，当然发生效力，只是事后仍有补正问题」。请参阅∶姜世明教授著，法院组织法讲义，2008年2月，页42；据此可知，诚然检察机关依法院组织法第63条、第64条及第65条等规定以观，系恪守「检察一体原则」而受上级检察首长之指挥监督或职务移转等，然针对检察官独立执行「检察业务」之「检察独立」部分，以及就检察任务之司法功能以观，即应具有独立性、超然性，以期符合检察业务之公平性、公正性。

【注释11】

例如：以参与政党活动为喻，法官法草案第15条即具有较严格之规定。细部说明，请参阅：本文后述【注16】之说明。

 

（二）本法准用之人员：

1.下列人员准用本法之规定（本法§17）：

（1）公立学校校长及公立学校兼任行政职务之教师。

（2）教育人员任用条例公布施行前已进用未纳入铨叙之公立学校职员及私立学校改制为公立学校未具任用资格之留用职员。

（3）公立社会教育机构专业人员及公立学术研究机构研究人员。

（4）各级行政机关具军职身分之人员及各级教育行政主管机关军训单位或各级学校之军训教官。

（5）各机关及公立学校依法聘用、雇用人员。

（6）公营事业机构人员【注释12】。

（7）经正式任用为公务人员前，实施学习或训练人员。

（8）行政法人有给专任人员【注释13】。

（9）代表政府或公股出任私法人之董事及监察人。

 

2.宪法或法律规定须超出党派以外，依法独立行使职权之政务人员，准用本法之规定（本法§18），例如：考试委员（宪法§88）、监察委员（宪法增修条文§7V） 。

【注释12】

宜注意如依本法施行细则第9条第一项之规定，本法第17条第六款所称公营事业机构人员，并「不包括公营事业机构之纯劳工」。

【注释13】

依本法施行细则第9条第二项之规定，本法第17条第八款所称「行政法人有给专任人员」，则指行政法人「有给专任之董（理）事长、首长、董（理）事、监事、继续任用人员及契约进用等人员」。

 

三、公务人员应严守行政中立，依据法令公正执行职务，不得为差别待遇：

（一）严守行政中立、公正执行职务内涵：

本法第3条规定：「公务人员应严守行政中立，依据法令执行职务，忠实推行政府政策，服务人民。」此即贯彻「依法行政原则」并维持「行政中立」，俾使公务人员依据法令公正执行职务，以兹忠实推行政府政策，达成服务人民之公务本旨。

 

（二）公务人员执行职务，不得为差别待遇：

本法第4条即规定：「公务人员应依法公正执行职务，不得对任何团体或个人予以差别待遇。」由本法第4条之立法理由可知，依法公正执行职务之内涵包含「差别待遇之避免」，故公务人员之执法公正，应秉持公正立场对待任何团体或个人而不得有歧视或不平等之差别对待方式。相关外国立法例上，例如：德国联邦公务员法第52条【注释14】、日本国家公务员法第96条第一项【注释15】均设有相关规定，其立法例上之相同本旨，即在於「公务员系为全国人民服务，且系基於公共利益而公正履行职责，其执行职务时，自应避免差别待遇而著重於公共利益之维护」。

【注释14】

德国联邦公务员法（Bundesbeamtengesetz, BBG），目前主要系采用1999年之版本 (BGBl. I S. 675； in der Fassung der Bekanntmachung vom 31. März 1999）。该法第三节之公务员之法律地位（Rechtliche Stellung der Beamten）其中公务员一般性义务(1. Pflichten a) Allgemeines)之第52条即规定：

（1）公务员为全国人民服务，而非为一党派服务，且须公平与公正履行职责，执行职务时应注意公共利益之维护。（(1) Der Beamte dient dem ganzen Volk, nicht einer Partei. Er hat seine Aufgaben unparteiisch und gerecht zu erfüllen und bei seiner Amtsführung auf das Wohl der Allgemeinheit Bedacht zu nehmen.）

（2）公务员应以一切行为维护并保障基本法（宪法）中意义之自由民主之基本秩序。（(2) Der Beamte muß sich durch sein gesamtes Verhalten zu der freiheitlichen demokratischen Grundordnung im Sinne des Grundgesetzes bekennen und für deren Erhaltung eintreten.）

【注释15】

日本国家公务员法（昭和二十二年十月二十一日法律第百二十号；最终改正：平成一九年七月六日法律第一〇八号），该法第三章之公务员适用基准（职员に适用される基准）第七节服务之第96条第一项则规定：所有公务员均应为全国国民服务，为公共利益服勤务，同时须尽其全力专心执行其职务（すべて职员は、国民全体の奉仕者として、公共の利益のために勤务し、且つ、职务の遂行に当つては、全力を挙げてこれに専念しなければならない）。

 而日本法制上，相类似之立法例，例如：地方公务员法第30条规定，亦同此意旨内容（地方公务员法第３０条：すべて职员は、全体の奉仕者として公共の利益のために勤务し、且つ、职责の遂行に当たつては、全力を挙げてこれに専念しなければならない。）

【高雄律师】杨冈儒律师专栏：
2009.12.2  杨冈儒律师（2009.11.25增列补充）

(本文原刊载於：行政院人事行政局公务人力发展中心：
游於艺电子报第101期98/12)
网址：http://epaper.hrd.gov.tw/101/EDM101-0804.htm

惟考量篇幅，故并未将本文注解部份列上。今笔者特将全文含注释部份加上，也敬请参考。

 

【杨冈儒律师：公务人员行政中立法简介】文章声明：

关於本篇文章，爰声明如下：

1.本文对所有公家机关、单位、政府机关团体、受委托行使公权力团体、

国营企业等，「开放著作权」，得由前述机关或单位等自由转载或引用。

2.转载或引用时，请以「全文之方式」为之。

(「完整版(含注释) 」或「无注释之简化版」全文均可)。

3.若全文有增删或编辑之必要，请与笔者联系。

 笔者信箱：yanggangzu@yahoo.com.tw

4.本文不收受任何稿酬，系基於弘扬法治暨维护公务人员行政中立而著述，

  谨以本文献给所有公务人员，并对於所有公务人员致上笔者最高之敬意。

 

【关键字】：

1.公务人员行政中立法； 2.公务人员；

3.行政中立（Administrative Neutrality）；

4.行政中立义务；5.中立性义务；

6.政治中立； 7.政治中立义务； 8.公务员保障。



公务人员行政中立法简介(上)

(接续前文)
四、政党或其他政治团体活动之参与及限制：

 

依本法第5条规定可知：
1.公务人员「得加入」政党或其他政治团体。但「不得兼任」政党或其他政治团体之职务（本法§5I）。
2.公务人员「不得介入」党政派系纷争（本法§5II）。
3.公务人员「不得兼任」公职候选人竞选办事处之职务（本法§5III）。
至於本法所称政党及政治团体，其定义依本法施行细则第2条规定可知，系指「依人民团体法第四十五条规定备案成立之团体；所称政治团体，指依人民团体法规定经许可设立之政治团体（本法施行细则§2I）。而关於「所称公职候选人，指依总统副总统选举罢免法规定申请登记为总统、副总统之候选人，以及依公职人员选举罢免法规定申请登记为公职人员之候选人（本法施行细则§2II）。」
另外，关於本法第5条之规定，乃涉及「宪法第14条集会、结社权之基本权保障【注释16】」，因此人民纵具有公务人员身分，仍具有宪法所赋予之集会结社权。惟考量公务人员之身分与职务之公正执行，基於公务人员行政中立义务，故依本法第5条第2项及第3项规定，限制公务人员不得兼任政党或其他政治团体之职务，并明定公务人员不得介入党政派系纷争。

 

【注释16】

按关於参与政党或政治团体之活动，虽原为宪法第14条所定之基本权保障范围，惟然，考量独立执行职务之公务员，由於特需具备「独立性及公正性」，例如法官或检察官等公务人员，故於法制上宜另行规范。法官法草案第15条即规定：

1.法官於任职期间不得参加政党，任职前已参加者，应退出政党（草案§15I）。

2.法官参与各项公职人员选举，应於各该公职人员任期届满一年以前或参与补选登记前，辞去其职务或依法退休、资遣（草案§15II）。

3.法官违反前项规定者，不得登记为公职人员选举之候选人（草案§15III）。

4.至於「检察官之部份」，则於法官法草案第85条为「准用」之规定。而法制上，如之后单独针对「检察官法（草案）」另行立法，则亦应规范此范畴之规定，以促检察业务独立行使之明确。

请参阅：司法院司法行政厅法官法草案条文(95.03.21 )，网址：http://www.judicial.gov.tw/ ；最后纪录日期：2009.10.20。

（二）政党或政治团体，公务人员兼任职务避免之内涵：

关於公务人员对於政党等团体兼任职务之避免，主要考量因素如下：

1.基本性质：公务员之身分及执掌事务。

2.「角色混淆之避免」。

3.「职务之不相容性」。

4.「避免不当动用行政资源」，导致违反行政中立义务。

 

（三）不得利用职务，使他人加入或不加入政党或政治团体之限制：

本法第6条规定：「公务人员不得利用职务上之权力、机会或方法，使他人加入或不加入政党或其他政治团体；亦不得要求他人参加或不参加政党或其他政治团体有关之选举活动。」参照立法理由可知，本法第6条之立法目的主要在於「维护公务人员执行公权力之威信」，故禁止公务人员利用职务「使他人加入或不加入政党或其他政治团体」以及「政党或其他政治团体有关之选举活动」。因此，例如：公务人员要求民众或他人，为政党或其他政治团体之「连署行为或不连署行为」，依本法第6条规定即不得为之。

 

而关於「政党或其他政治团体有关选举活动之范围」依照本法施行细则第3条可知：本法第六条所称政党或其他政治团体有关之选举活动，其范围【注释17】如下：

1.总统副总统选举罢免法及公职人员选举罢免法规定之选举、罢免活动。

2.推荐公职候选人所举办之活动。

3.内部各项职务之选举活动。

【注释17】

依照本法施行细则第3条之立法理由可知：本条规定主要在於「界定政党或其他政治团体有关之选举活动范围」，俾期适用明确，并防杜公务人员以不当利用职务上之权力、机会或方法，导致违反其行政中立义务，故基於充分保障公务人员行使职务之相对人及所属公务人员之权益而为设置之。请参阅：铨叙部网站，「公务人员行政中立法施行细则总说明及对照表」之草案内容，网址：http://www.mocs.gov.tw/get_file.aspx?file_name=2009112410511.doc&folder=news；最后纪录日期：2009.11.25。

 

（四）登记为公职候选人之请假义务：

另外，如公务人员欲为公职候选人，则依本法第11条之规定，於登记后具有请假义务，其规定如下：

1.公务人员登记为公职候选人者，自候选人名单公告之日起至投票日止，应依规定请事假或休假【注释18】（本法§11I）。 

2.公务人员依前项规定请假时，长官不得拒绝（本法§11II）。 

【注释18】

另外，依照本法施行细则第8条规定：「依本法第十一条第一项规定请事假或休假之人员，如於请事假或休假期间，有公务人员请假规则所定其他假别之事由，仍得依规定假别请假。」

 

五、从事政党或其他政治团体活动之相关限制：

（一）原则：公务人员不得於上班或勤务时间，从事政党或其他政治团体之活动【注释19】。但依其业务性质，执行职务之必要行为，不在此限（本法§7I）。 所谓「政党或其他政治团体之活动」，其范围含括『指由政党或政治团体「所召集之活动」及与其他团体「共同召集之活动」，包括於政府机关「内部」，「成立或运作」政党之党团及「从事各种党务活动」等；所称依其业务性质，执行职务之必要行为，指依相关法令规定执行职务所应为之行为（本法施行细则第4条）。』至於其细部上班或勤务时间之判定，则应依下述规定判定之：

1.上班或勤务时间之判定（本法§7II）：

（1）法定上班时间【注释20】。

（2）因业务状况弹性调整上班时间

（3）值班或加班时间。

（4）因公奉派训练、出差或参加与其职务有关活动之时间。  

2.例外情形：（本法§7I但书立法理由参照）

例外情形下，倘公务人员依其业务或公务执行之性质，依法原本即具有执行职务之必要，则不在禁止之列。例如：执行搜证任务、环保稽查，以及警察人员依据相关法令（如：国家安全局特种勤务实施办法、中央政府机关首长及特定人士安全警卫派遣作业规定等）负责安全，以及秩序维护之必要行为等等均属之。

 【注释19】

关於此所称之「从事政党或其他政治团体之活动」，基本上系以本法第8条及第9条为初步之判定基准，换言之，此种「涉及违反行政中立义务之行为」，其性质上应属具有「高度政治性」，故应以本法所禁止或限制之行为先为判定。

【注释20】

按公务人员不得於上班或勤务时间，从事政党或其他政治团体之活动，固然为本法第7条所明定，然而如非上班或勤务时间，考量公务身分之特殊，其言行仍应审慎而为人民之表率；因此，除涉及宪法第11条言论自由及第14条之集会结社等基本权之保障范畴之外，就具体个案上，尚应审酌是否适用公务员服务法第4条所规范之情形，亦即「公务员保密之义务」及「未得长官许可，不得以私人或代表机关名义，任意发表有关职务谈话之情形」。

 

 

（二）相关限制：

1.捐助行为及募款（本法§8）之部分：

（1）不当利益捐助行为之限制：

禁止为政党、其他政治团体或拟参选人【注释21】要求、期约或收受金钱、物品或其他利益捐助行为。

（2）阻止或妨碍他人为募款之限制：

不得阻止或妨碍他人为特定政党、其他政治团体或拟参选人依法募款之活动。

【注释21】

依本法施行细则第5条之规定，「所称拟参选人，系依政治献金法第二条之规定而为认定之。」

 

2.从事特定政治活动或行为之限制（本法§9I）：

（1）动用「行政资源」编印制、散发、张贴文书、图画、其他宣传品或办理相关活动。

（2）在办公场所悬挂、张贴、穿戴或标示特定政党、其他政治团体或公职候选人之旗帜、徽章或服饰。

（3）主持集会、发起游行或领导连署活动。

（4）在大众传播媒体具衔或具名广告。

（5）对职务相关人员或其职务对象表达指示。

（6）公开为公职候选人站台、游行或拜票【注释22】。

（7）其他经考试院会同行政院以命令禁止之行为。

【注释22】

依本法施行细则第6条之规定可知，『本法第九条第一项第六款所称公开为公职候选人站台，指为公职候选人站台或助讲之行为；但不包括公务人员之「配偶或一亲等直系血亲」为公职候选人时，以眷属身分站台未助讲之情形。所称公开为公职候选人游行，指为公职候选人带领游行或为游行活动具衔具名担任相关职务。所称公开为公职候选人拜票，指透过各种公开活动或具衔具名经由资讯传播媒体，向特定或不特定人拜票之行为。』而详其立法理由，可知其著重以下三点：

1.「公开为公职候选人站台、游行或拜票」适用之具体明确性：爰於本条明定其范围，并参酌本法第九条第一项第一款至第五款所限制之行为，系以是否涉及「动用行政资源」、「利用职务关系」或「使用职衔名器」三者为规制要件，而予以订定，进而提供实质判定之标准。

2.人伦亲情之考量：对於公务人员之配偶或一亲等直系血亲眷属之站台等行为，设置例外或排

3.拜票行为之范围界定：即本条后段所称「具衔具名」经由资讯传播媒体，向特定或不特定人拜票之行为，包括：以手机简讯或电子邮件等「各类电子通讯传输工具」向特定或不特定人拜票之行为。细部内容请参阅：铨叙部网站，「公务人员行政中立法施行细则总说明及对照表」之草案内容，网址：http://www.mocs.gov.tw/get_file.aspx?file_name=2009112410511.doc&folder=news；最后纪录日期：2009.11.25。

3.人民选举权、罢免权及公民投票之自由：

公务人员对於公职人员之选举、罢免或公民投票，不得利用职务上之权力 、机会或方法，要求他人不行使投票权或为一定之行使【注释23】（本法§10）。

【注释23】

本法施行细则第7条之规定，其范围「包括提案或不提案、连署或不连署之行为。」

 

4.行政资源之平等运用【注释24】：

本法第12条规定：「公务人员於职务上掌管之行政资源，受理或不受理政党、其他政治团体或公职候选人依法申请之事项，其裁量应秉持公正、公平之立场处理，不得有差别待遇。」关於其内涵，略示如下：

（1）行政资源：指行政上可支配运用之公物、公款、场所、房舍及人力等资源（本法§9II）。例如以本法第9条第1项第1款以观，其范围包含「动用行政资源编印制、散发、张贴文书、图画、其他宣传品或办理相关活动。」而其所谓之「散发」，并包括使用「各项网路资讯」等传递之方式。

（2）依本法第9条及第12条之立法理由可知：基於政党公平竞争及审酌选举事务之公平性，自应使「行政资源」独立於政党或政治团体之外，故除依本法第9条第1项限制「违反行政中立」之相关政治活动或行为之外，并於本法第12条规定行政资源之平等运用及差别待遇之禁止。

【注释24】

关於「行政资源之平等运用」，除事涉该管公务人员之执掌事项及业务范围之外，审酌本法之立法目的与规范面向，此部份之解释上自应以本法为主轴而为体系性之解释，故其适用之范围，应并合本法第8条、第9条为观察，乃至细部上，亦应配合本法第13条及第14条各机关首长之行政中立义务范畴而为审酌或观察，以求周延。

 

六、各机关首长之行政中立义务及公务人员恪守行政中立义务之保障：

（一）禁止政党、公职候选人或其支持者之造访活动：

各机关首长或主管人员於选举委员会发布选举公告日起至投票日止之选举间，应禁止政党、公职候选人或其支持者之造访活动【注释25】；并应於办公、活动场所之各出入口明显处所张贴禁止竞选活动之告示（本法§13）。

【注释25】

严格言之，考量各机关首长、主管人员等之行政中立义务，除应规范「禁止政党、公职候选人或其支持者之造访活动」之外，解释上关於「实质上具有为特定政党或公职候选人等之促进其优势之活动」均应禁止之，例如：於单位布告栏张贴「特定政党或公职候选人等」之政见或竞选传单等等，均属违反行政中立之行为；惟然，倘若所有政党或公职候选人等均得利用之公众布告，由於并无差别性待遇，则并不违反行政中立义务。因此本法第13条之规定，解释体例上仍宜与本法第8条（不当利益捐助行为或募款之限制）及第9条（从事特定政治活动或行为之限制）相互涵摄而综合判定，以促使各机关首长等主管人员之行政中立义务明确。

 

（二）各机关首长、主管人员、长官不得为违反行政中立义务之要求：

1.长官不得要求公务人员从事本法禁止之行为（本法§14I）。

2.长官违反前项规定者，公务人员得检具相关事证向该长官之上级长官提出报告

，并由上级长官依法处理；未依法处理者，以失职论，公务人员并得向监察院检举（本法§14II）。

 

依本法第14条之立法理由可知：基於行政中立义务，长官不得要求公务人员从事本法禁止之行为，且明文规定违反时之处理模式，以保障公务人员之权益。惟为免诬控滥告或监察院该类案件之不当激增，故规定此类情形公务人员应优先向该长官之上级长官报告，并且适度课予公务人员检具相关事证之责任。另外，倘该公务人员无上级长官或上级监督机关时，本法第14条之立法理由则认为：此时宜循「陈情或申诉」等途径先寻求救济，倘若因此受到不公平对待或不利处分者，则可再循本法第15条之规定请求救济。

 

（三）公务人员恪守行政中立义务之保障：

1.不公平对待或不利处分之禁止：

公务人员依法享有之权益，不得因拒绝从事本法禁止之行为而遭受不公平对待或不利处分（本法§15I ）。

2.不公平对待或不利处分之救济：

公务人员遭受前项之不公平对待或不利处分时，得依「公务人员保障法」及其他有关法令之规定，请求救济（本法§15II ）。

 

七、违反本法之公务员责任：

关於违反本法之责任，本法第16条即规定：『公务人员违反本法，应按情节轻重，依公务员惩戒法、公务人员考绩法或其他相关法规予以「惩戒或惩处」；其涉及「其他法律责任」者，依有关法律处理之。』

 

依本法第16条之立法理由可知：由於违反行政中立之规范，其性质原则上尚非反社会、反国家之行为，故应依「具体个案」及「违反行政中立义务之严重程度」，分别依公务员惩戒法、公务人员考绩法或其他相关规定处理之，至於细部之处理模式，则应审酌「选举期间诬指滥告等问题（例如：任意指责该管公务人员违反行政中立）」，以及考量采「刑事罚（例如：刑法第304条、公职人员选举罢免法

第99条第1项等规定）」所造成处理时效上之缓不济急情形；惟然，倘该公务人员违反刑法等相关法律规定，其法律责任仍应视具体情形，分别依法诉追或处理之。

 

八、结语：

关於本法之制定，其立法目的及内涵即在於要求公务人员「恪守依法行政」及「维持行政中立义务」，而其规范内涵包含「政党或其他政治团体活动参与规范」及

「选举等事务或政党活动等之处理规范」，并据以明定「公务人员、各机关首长、主管人员等等之行政中立义务及违反之法定责任」，因此确实於我国之法制上有著良善之规范目的及立意内容，期盼透过本法之制定与规范，更加充实公务人员执法公平性及公正性，并避免行政资源之滥用或恶用，俾使选举事务更加透明及公正，以利於国家事务之推行及充足人民权益之保障【注释26】。

【注释26】

关於公务人员之行政中立义务，其落实对於我国法治及人民权益之确保具有重要及重大之意义内涵，故应「加强其宣导或讲习之面向」，以促进公务人员恪守依法行政原则暨维护行政中立之贯彻，本法施行细则第10条第一项及第二项规定亦明定，各机关（构）及学校应加强办理公务人员行政中立相关规定之宣导或讲习（本法施行细则§10I）。铨敍部为顺利推动本法，并解决适用本法及本细则之疑义，必要时，得邀请学者、专家或相关机关组成谘询小组，提供谘询意见（本法施行细则§10II）。

 

而另由本法施行细则之各项规定观之，系於法制上明定补充本法之适用范围内容及实质上之适用内涵，并逐步加强行政中立义务之完整落实，俾使公务人员之行政行为及活动均公正执行职务，以兹恪守行政中立义务，适足徵政府机关具有贯彻公务人员恪守行政中立义务之决心及努力，进而贯彻国家法治之推动及维护人民权益之保障。